光伏發電項目用地政策解析
為了解決光伏產業發展遇到的用地問題，特別是加大對光伏扶貧項目的用地支持，2017年9月25日國土資源部聯.合國務院扶貧辦、國家能源局下發了8號文件，對原來5號文件中的光伏發電用地政策進行了完善和規范。8號文件主要是明確了光伏扶貧項目用地及利用農用地復合建設的光伏發電站項目的用地新規，其余光伏項目用地仍須嚴格執行5號文件的規定。
（一）關于光伏扶貧項目的用地政策
一是明確適用范圍。8號文件明確規定，光伏扶貧項目包括深度貧困地區脫貧攻堅中建設的光伏發電項目，以及國家能源局、國.務院扶貧辦確定下達的全國村級光伏扶貧電站建設規模范圍內的光伏發電項目。
二是實行分類管理。第.一，變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎用地按建設用地管理，各地在編制土地利用總體規劃和年度土地利用計劃中應予以重.點保障，并依法辦理建設用地審批手續；第.二，場內道路用地可按農村道路用地管理；第三、光伏方陣使用永.久基本農田以外的農用地的，在不破壞農業生產條件的前提下，可不改變原用地性質；第四、采用直埋電纜方式敷設的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。
（二）關于光伏復合項目建設的用地政策
一是關于“光伏復合項目”的含義。8號文件并未對“利用農用地復合建設的光伏發電站項目”的具體含義做出明確界定，但可以理解為原來一直討論的“農光互補”、“漁光互補”項目，即農業生產、漁業生產等農業業態和光伏發電一體建設的項目。
二是要明確光伏復合項目建設標準。8號文件要求，省級能源局、國土資源主管部門商同級有關部門，在保障農用地可持續利用的前提下，研究提出本地區光伏復合項目建設要求（含光伏方陣架設高度）、認定標準，并明確監管措施，避免對農業生產造成影響。
三是對光伏復合項目建設實行分類管理。第.一，對于符合本地區光伏復合項目建設要求和認定標準的項目，變電站及運行管理中心、集電線路塔桿基礎用地按建設用地管理，依法辦理建設用地審批手續；第.二，場內道路用地可按農村道路用地管理；第三，利用農用地布設的光伏方陣可不改變原用地性質；第四，采用直埋電纜方式敷設的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。
8號文件的出臺，直面長期探討的光伏發電占用農用地中的“農光互補”、“漁光互補”問題，解決了占地面積Z大的光伏方陣占用除永.久基本農田以外的農用地按建設用地管理的問題，對促.進光伏產業發展的重要意義不言而喻。
8號文件也對保護耕地在內的農用地做了特別規定，對于使用永.久基本農田以外的耕地布設光伏方陣的情形，應當從嚴提出要求，除樁基用地外，嚴禁硬化地面，破壞耕作層，嚴禁拋荒、撂荒。光伏方陣用地按農用地、未利用地管理的項目退出時，用地單位應恢復原狀，未按規定恢復原狀的，應由項目所在地能源主管部門責令整改。
特別需要強調的是，除8號文件確定光伏扶貧項目及光伏復合項目外，其他光伏發電站項目用地應嚴格執5號文件規定。
關于光伏發電項目用地的取得方式
根據現有的法律政策規定，光伏發電項目可以采取多種方式取得土地。
（一）未利用地或者農用地租賃方式取得
通過租賃的方式取得項目用地，能夠大幅降低項目前期成本，有利于支持光伏產業發展。
使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的光伏發電項目，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，5號文件明確規定可采取租賃的方式，由雙方簽訂好補償協議，用地報當地縣級國土資源部門備案。這里可以區分兩種情況，一是使用國有未利用地的，用地單位應當和縣級國土資源部門簽訂國有土地租賃合同，二是使用農民集體所有未利用地的，用地單位應當和集體經濟組織簽訂出租補償協議，然后報縣級國土資源部門備案。
8號文件確定的光伏扶貧項目及光伏復合項目中的光伏方陣需要占用基本農田以外的農用地的，涉及農村承包地的，可以和村集體經濟組織或者農民簽訂租賃合同，履行承包地出租手續；涉及國用耕地及其他農用地的，可以和國有農用地權利主體簽訂租賃合同，履行國有農用地租賃管理內部手續。
（二）國有建設用地租賃方式
使用國有建設用地的光伏發電項目，可以通過國有土地租賃的方式取得。近幾年土地供應政策中Z為突出變化，就是在供地方式更為靈活，原來較少使用的國有土地租賃的方式被優先使用，“先租后讓、并讓并舉”成為土地供應政策的Z大亮點。
5號文件明確規定鼓勵以租賃等多種方式向中小企業供應土地。積極推行先租后讓、租讓結合供應方式。以先租后讓等方式供應土地涉及招標拍賣掛牌的，招標拍賣掛牌程序也可在租賃供應時實施，租賃期滿符合條件的可轉為出讓土地。2016年《國土資源部辦公廳關于印發〈產業用地政策實施工作指引〉的通知》（國土資廳發〔2016〕38號）第八條中也規定，“各類產業用地均可采取長期租賃、先租后讓、租讓結合方式使用土地” （各類產業用地不包括房地產用地）。
（三）劃撥方式取得
《國務院關于促進光伏產業健康發展的若干意見》（國發〔2013〕24號）中規定，光伏發電項目使用未利用土地的，依法辦理用地審批手續后，可采取劃撥方式供地。所以，光伏發電項目中建設永/久性建筑用地部分，依法按建設用地辦理審批手續后，可以通過劃撥方式取得土地。
5號文件規定，新產業項目用地符合《劃撥用地目錄》的，可以劃撥供應?！秳潛苡玫啬夸洝分须娏υO施用地部分，規定了發（變）電主廠房設施及配套庫房設施，發（變）電廠（站）的專用交通設施，配套環保、安全防護設施，新能源發電工程電機，廂變、輸電（含專用送出工程）、變電站設施，資源觀測設施等項目可以通過劃撥方式供地。
（四）出讓方式取得
出讓是國有建設用地供應的主要方式，出讓包括協議出讓和以招標拍賣掛牌方式出讓。5號文件也明確規定，出讓土地依法需以招標拍賣掛牌方式供應的，在公平、公正、不排除多個市場主體競爭的前提下，可將投資和產業主管部門提出的產業類型、生產技術、產業標準、產品品質要求作為土地供應前置條件。這樣的規定可以為光伏發電項目取得用地提供一些便利，促進光伏產業有序競爭健康發展。
關于光伏發電站項目用地標準
為了促進光伏產業用地節約集約利用，完善了我國的用地標準體系，2015年12月，國土資源部發布《光伏發電站工程項目用地控制指標》（以下簡稱《指標》），具體規定了光伏發電站工程項目用地標準。
（一）關于適用的范圍
主要適用于新建、改建和擴建地面光伏發電站工程項目。光伏發電形式可分為分布式光伏發電和集中式光伏發電，分布式光伏發電一般不占地或是占地比較有限，《指標》不涉及此類項目。
（二）關于指標的體系
分為總體指標和分項指標?？傮w指標是對項目用地規模的總體控制；依據功能分區，還規定了光伏方陣、變電站及運行管理中心、集電線路和場內道路4個分項指標。
（三）關于指標設計考慮的主要因素。
因為光伏發電站工程項目用地的規模大小，與光伏組件的發電效率、安裝所在緯度、項目所在地形區類別、光伏方陣排列安裝方式以及升壓站的升壓等級有直接關系，所以，《指標》中的總體指標是按照這幾項因素最終計算確定的。
（四）設定了用地指標的上限
關于根據綜合計算結果分析，確定了以100公頃作為10兆瓦光伏電站用地面積的上限。
需要注意的是，光伏發電項目如需占用河道、草地、林地的，除了應遵守國家對土地管理的規定之外，還要考慮到水利、草原、林業等部門的管理規定，辦理相應的監管審批手續。
來源：本文選自《礦業土地法律實務精解》
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